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| 青山 周の「中国環境論」 第1号 | ||||
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二つの空間で形成される中国の環境政策 |
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| １． ゆゆしい中国の環境・エネルギー問題 | |||||
| 中国の環境・エネルギー問題は年々深刻の度合いを増している。昨年11月、吉林の化学工場が事故を起こし、有害物質であるニトロベンゼンを松花江に大量に流出させたが、この事故以降の4ヶ月間にすでに73件もの河川汚染事故が発生している。*1 国家環境保護総局の潘岳副局長はゆゆしい中国の環境問題の状況を次のように説明している。「50年余りの間に、中国の人口は6億から13億に増加したが、居住可能な土地は水土流出によって600万平方km余りから300万平方㎞に減少した。45種類の主要鉱産物で15年後に引き続き採掘できるのは6種類だけ。5年後には石油消費の7割を海外に依存する。我々の国土はすでに3分の1が酸性雨に侵され、主要水系の5分の2が5類以下（飲用不可）である。3億余りの農村人口は安全な水が飲めない。4億余りの都市住民は非常に汚染された空気を吸引している。1500万人がこれにより気管支疾病と呼吸器の癌にかかっている。もし、現在の汚染レベルでいけば、15年後に我々の経済規模は4倍になるが、汚染負荷は５、６倍に増加する可能性がある」*2 エネルギー消費も急増している。国家発展改革委員会の張国宝副主任は2005年9月の記者会見で「中国の原油輸入は世界の貿易量の6.31％を占めるにすぎない」と中国やインドなど新興国の石油需要の増大を石油価格の高騰の原因とする見方を否定したが、日本経済新聞は中国を「資源をのみ込む国」と表現し、中国の資源需要急増を世界市場の撹乱要因としている。*3 図は2001年を100としたＧＤＰとエネルギー消費の推移を示している。近年の高成長により、2006年の経済規模は2001年の1.8倍を超える見通しであるが、エネルギー消費も1.6倍を超える見込みである。1990年から2004年に年平均9.3％の経済成長を年平均5％のエネルギー消費で支えてきたが、近年、エネルギー弾性値は着実に上昇している。エネルギー転換や生産などの現場においてただ生産することが優先され、効率向上が後回しになっている現状をデータは物語っている。*4 エネルギー消費の内訳を見ると、90年代に低下傾向にあった石炭の比率が2000年に下げ止まり、その後、逆に増加傾向に転じている。石炭消費が増えれば酸性雨や喘息などの健康被害を引き起こすＳＯｘなどの汚染物排出が増加する。すでに中国は2004年に2254万トンと世界有数のＳＯｘ排出国であり、ＳＯｘ対策は焦眉の急となっている。 さらに中国では大気汚染、廃棄物などの問題に加え、生産工程などにおける資源・エネルギーの浪費も深刻な問題となっている。*5
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| ２．循環型経済構築への動き | |||||
| このような状況に対処するため、本年3月に了承された第11次5ヵ年計画に資源節約型社会、環境友好型社会ならびに循環型経済の構築が盛り込まれた。*6 政府活動報告で温家宝総理が紹介しているように、今回の5ヵ年計画は2003年7月に準備が始まった。ちょうどそのころ国家環境保護総局が循環型経済の構築を提案していたのは5ヵ年計画をにらんだ動きであった。*7 国家環境保護総局の解振華局長が2003年7月5日に公表した「循環型経済を強力に発展させよう」と題するペーパーは、当時、同総局が考えていた循環型経済の考えを包括的に示している。 *8循環型経済を発展させるために取るべき政策として、①法律整備の加速化、②政府の指導と推進、③経済構造の戦略的調整、④グリーン消費、⑤国民経済統計制度のグリーン化、⑥グリーン技術システムの開発をあげ、循環型経済の構築によって経済発展モデルを転換させようという政策を明示した。 その後、国家発展改革委員会でも循環型経済の議論が行われたが、同委員会においては少投入、低排出といったマテリアル・フローや資源循環に重きが置かれ、生産効率向上と使用済み資源の一定の管理下での再生により負の生成物である汚染物質の排出を抑制するという国家主導型の産業政策に軸足をおく政策体系が形成されていった。*9 |
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| ３．中央政府における担当省庁 | |||||
| 省エネルギー・省資源問題を含めた環境政策の重要性の高まりとともに、中国の産業政策、通商政策に環境や省エネが明確に位置づけられるようになった。*10これは担当官庁という点では環境問題を担当する役所が増えたことを意味する。中国の環境政策の執行については、環境保護を司る国家環境保護総局、資源・エネルギーとその節約を担当する国家発展改革委員会だけでなく、商務部、海関総署、国家税務総局なども参画するようになった。*11 しかしながら、中央政府において環境政策を立案し執行する上で中心的な役割を果たすのは国家環境保護総局と国家発展改革委員会である。 *12この二つの主務官庁は資源節約型社会、環境友好型社会、循環型経済の構築という点では同じ方向を向いているが、政策手段や執行方法、社会との関わりという点では対照的である。 （１）国家発展改革委員会 今回の5ヵ年計画に拘束力のある数値目標として2006年から2010年の5年間にＧＤＰ単位当たりのエネルギー消費を20％削減するという目標が盛り込まれた。 *13国家発展改革委員会はこの数値目標の達成に向け作業をすでに開始させている。 国家発展改革委員会と協力関係にある省庁は国家統計局である。国家統計局は2004年12月31日を調査時点として第2次産業と第3次産業の企業・事業体すべてを対象に経済センサスを実施したが、工業分野の企業・事業体への調査票にはすでにエネルギー購入量、消費、在庫に関する項目が盛り込まれている。 *14これは経済センサスによって省エネ政策の対象となるすべての企業・事業体の個社ベースの基礎データがすでに調査されていて、これをベースとして地域ごと、あるいは産業内での比較が行える体制が整っていることを意味する。 国家発展改革委員会、国家エネルギー指導小組および国家統計局は、経済センサスを基礎として本年から「ＧＤＰエネルギー消費指標公表制度」をスタートさせた。 *15この制度に基づき、国家統計局等は、省、自治区、直轄市といった1級行政区に対して、産業、民生、運輸のエネルギー消費総量、エネルギーの利用実態などを定期的に提出するよう求めている。現在、中央と地方との間で各種データや政策の有効な遂行を担保し検証する作業が進められている。*16 この制度が完備すると、全国規模での省エネの動きが把握できるばかりでなく、地域ごと、産業ごと、さらには企業ごとのエネルギーの効率が把握、比較できるようになる。これにより、省エネの遅れた地方の取り組みを促すとともに、エネルギー効率の悪い産業や企業をコントロールし、場合によっては淘汰していくシステムを構築することができる。 日本でもし仮に、一定規模以上のすべての企業における生産、販売、在庫、財務内容、生産に必要な原材料、エネルギー転換・消費実態、水利用、技術・エンジニアといったデータを国家が一元的に把握し、強制力を伴う法律で省エネ・省資源などの管理を実行しようとしたら、政府と産業界との間に想像もつかないような摩擦が生じることは疑いないであろう。 （２）国家環境保護総局 昨年11月の吉林の事故直後、国家環境保護総局の解振華局長が更迭された。総局は吉林の事故に対して、汚水状況を観測するために専門家を派遣するなど対策を講じたが、12月13日の「科学的発展観を実行し環境保護を強化する国務院の決定」に基づき地方政府に対して飲み水の安全をはじめとする環境対策に積極的に取り組むよう求めた。その後、事故の発生した松花江の水質も回復し、一連の対策もほぼ収束したことから、再び、環境政策全般への取り組みに着手している。 総局は2005年1月に「環境保護旋風」と称してキャンペーンを行った。 *17マスメディアとＮＧＯとの連携の下、環境アセスを行っていなかったプロジェクトへの中止命令を公表した。本年2月には、環境アセスへの公衆参加の具体的方法を規定した「環境影響評価公衆参加暫定弁法」を公布し、まだ6.3％に止まる環境保護活動への公衆参加を促進する姿勢を打ち出した。*18 |
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| ４．政策の立案・遂行における二つの空間 | |||||
| （１）中央集権的ピラミッド型 国家発展改革委員会は経済官庁の統廃合により成立した官庁であり、国家計画委員会を母体とする。 *19生産・投資の計画の指令を地方政府に発する社会主義計画経済の中枢機能を担った行政機関である。エネルギーの生産・流通は今に至るまでこの委員会が中心となって指令を出してきた。今回の省エネに関する実態把握と省エネ計画の推進は、言い換えればエネルギーの消費段階にまで委員会の手が伸びることを意味する。もともと国家独占の色彩の濃いエネルギー産業において環境保護や省エネへの取り組みの強化は国家統制を強化する方向に作用する。経済全体が市場経済化の流れにある中で、国家発展改革委員会は環境保護、省エネ・省資源を看板にして、エネルギー分野では市場経済化とは逆向きに統制を強化する動きに出たと評価することができる。 政策としてエネルギーの次に控える各種資源ではこれがさらに、生産（輸入）→流通→消費→再生 というライフサイクル全体を発展改革委員会が管理することになる。資源節約、環境保全、循環型経済という名の下に、政策の方向として、国家発展改革委員会を頂点とし地方政府、各産業や企業を裾野とする計画経済的管理が今後に強化されていく。 （２）市民参加型 国家環境保護総局は社会の変貌を認識して、政策策定方法の変更に着手した。こうした社会ニーズを取り入れた手法が環境アセスメントへの公衆参加である。 同総局が2005年に環境保護旋風を巻き起こした背景にも社会の変化とそれに着目した公衆参加がある。環境ＮＧＯが出現し、世論形成を通じて、社会への影響力を増しつつある。中華環保連合会の調査によると、現存の2768の環境ＮＧＯに従事する従業員は専任6.9万人、兼職15.5万人、参加したボランティア数はのべ857万人に達している。 *20また、マスメディアも社会正義をタテに環境汚染など社会に大きなインパクトを与えるニュースを積極的に報道するようになった。環境保護総局、ＮＧＯ、マスメディアの三位一体の構造が中国に生まれようとしている。その象徴が2005年4月の中華環境保護連合会の設立である。 *21かつて日本において打ち続く公害を背景に環境庁が新設され、マスコミ、市民グループが一緒になって反公害運動を巻き起こしたときと全く同じ構図といえる。 国家環境保護総局も、国家発展改革委員会同様、地方政府の環境部局というタテ型の系統を持つ一方、北京でも外郭組織を含めれば数千人の職員を抱える一大グループである。しかし、総局は従前より政策執行に必要な税財政の政策スキームに乏しい。また、産業や企業への統制手段にしても国家環境保護総局は環境アセス以外にはエンド・オブ・パイプの規制しか行えない。つまり汚染が排出されないと規制できない。生産段階での規制については国家環境保護総局に政策ツールはないのである。ここが国家発展改革委員会との違いである。 環境保護旋風にしてもマスコミを通じた社会的なインパクトは強いものの、総局は環境アセスという手続きの遵守を求めるだけの権限しかもっていないため、中止を通告した30のプロジェクトのうち29件は翌月に工事を再開している。 しかしながら、マスメディアとＮＧＯという中国における民主化の新たな担い手との連携を同総局が推進している点は注目に値する。公衆参加によって政策決定の透明化をはかり政策執行で民主化を進めている点で、国家環境保護総局は中国中央の党・政府機関の中で最先端にある。昨年は円明園の自然環境保全に関して公衆参加による環境アセスが実際に行われ、話題を呼んだ。 *22情報化の急速な進展により、中国は今やインターネット利用者が1億人を超え、携帯電話利用者も4億人にのぼる。温家宝も3月の内外記者会見でインターネット上の意見を幅広く聴取していることを強調した。 *23こうした情報空間において拡大している世論をバックにして、総局―マスメディア―ＮＧＯ連合が社会への影響力を増大させる可能性がある。*24 注意すべきことは言論や政治活動が制限されている国において「環境」はとりわけ民主化活動の良い「インキュベーター」あるいは「隠れ蓑」になることである。中国の世論に影響を与える「公共知識分子」が「環境」を武器にして今後社会への影響を強めていく可能性も大きい。 |
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| ５．二つの空間と日本 | |||||
| 本年1月24日の衆議院における代表質問に対する答弁で、小泉首相は「中国での環境保全は日中双方にとって重要な課題だ。今後とも日本の経験を生かしつつ、民間も交え、環境分野も種々の日中協力を推進し、日中関係を発展させたい」と発言した。
*25また、麻生外相は「環境問題を十分支援するだけの金を用意する気はあるし、技術指導も可能。向こうのニーズもあり、日中共益につながる」と発言し、中国に対するＯＤＡを環境に特化させていく方針を示した。*26 日本政府が中国の環境問題の改善に協力し、また日本企業やＮＧＯなどが中国において環境関係の案件に取り組む際にその効果を最大限に引き出していくためには、上述のように中国において二つの空間で環境政策が形成され推進されていることを十分に理解しておく必要がある。 中国の5ヵ年計画を受けて、経済産業省は国家発展改革委員会と共催して今年5月東京で「日中総合エネルギー・環境総合フォーラム」を開催する。省エネなどについては、鉄鋼、化学といったB２B型の素材分野での対中協力に向け協議が始まっているが、こうした素材型産業や水や大気処理などでエンジニアリング会社が中国において実績をあげつつある。 中国の官による産業政策を進めようという国家発展改革委員会を頂点とする空間では、日本企業の設備や技術を中国市場に普及させるにはどうしても価格が高いと評価されるため、日本政府によるＯＤＡやグリーンエイドなど支援を強化し、さらに日中での政策対話によって税制、補助金、政策金融によるきめ細かい支援策が重要となるが、政策立案・遂行における政策手法や問題意識には日中双方で相通ずるところがある。 日本政府や企業にとってよりチャレンジングな分野は国家環境保護総局－マスコミ－ＮＧＯの空間へのアプローチであろう。環境にやさしい製品、エコプロダクツを生産している自動車、電子・電機などB2C型の企業が中国で活躍していくことが期待される。手探りの状況ながら、すでにこうした分野の一部の企業が中国側への働きかけを始めている。中国にはすでに環境ラベルが導入されて12年が経過し、1兆円市場を形成するまでに成長している。またグリーン購入の動きも最近顕著である。 *27中国の一般市民、消費者は環境にやさしい企業や製品を重視するように変化してきている。「環境」は中国政府、共産党がめざす価値であるとともに、中国の一般市民、消費者が望む価値になってきている。「環境」は中国においてもブランドになりつつあるといえよう。こうした中国の状況を考えるなら、環境にやさしい製品を毎年1回集めて開催するエコプロダクツ展を北京でも開催しようという東京大学の山本良一教授の提案は、実現すれば一つの契機となりうる。 *28 外務省は首脳外交が行えないことから、中国の人々に直接働きかけるパブリックディプロマシーを模索しているが、前述のような中国の状況を考慮するなら、日本の企業をはじめ環境問題に取り組んでいる研究者、ＮＧＯなど実際に環境問題に取り組んでいる人々を主役に据えたパブリックディプロマシーを考えるべきであろう。中国において今後環境が民主化の一つの核となる可能性があることを考えても、環境分野での連携は重要となる。 環境分野における日本の最先端の技術、製品、そして取り組みを中国の広範な人々に示し、「環境」という価値を日中両国において共有していくことが日本のとるべきパブリックディプロマシーではないかと考える。 |
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| *1 | 「江河水域污染排查收明显成效 潘岳要求依法追究污染责任人行政责任」http://www.zhb.gov.cn/eic/649094490434306048/20060329/16568.shtml | ||||
| *2 | 「环保总局副局长：中国对“世界垃圾场”说不」 http://www1.people.com.cn/GB/shizheng/1027/2719986.html |
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| *3 | 「国家发展和改革委员会副主任 张国宝在国务院新闻办新闻发布会上的讲话」 http://www.ndrc.gov.cn/xwfb/t20050913_42336.htm 日本経済新聞については、たとえば2004年3月26日、19頁、「大機小機」を参照。 |
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| *4 | 拙稿「「環境調和型社会」へ動き出した中国」（霞山会、「東亜」）2006年5月号参照。 | ||||
| *5 | 同上。 | ||||
| *6 | 第11次5ヵ年計画綱要第6編 http://www.china.com.cn/chinese/news/1156680.htm | ||||
| *7 | http://news.sina.com.cn/c/2006-03-05/08499268799.shtml | ||||
| *8 | 拙著『環境ビジネスのターゲットは中国・巨大市場』（2003年12月、日刊工業新聞社）pp.31-36 | ||||
| *9 | 马荣、「加强宏观政策引导推进循环经济发展」（「中日における循環経済と省エネに関するワークショップ」〔2005年3月23日、24日、東京〕でのプレゼンテーション） | ||||
| *10 | 例えば「自動車産業発展政策」（2004年5月21日公表）には「自動車の消費者が、低燃費、低汚染、少排出、新エネルギー、新動力の自動車を購入し使用するよう導き、環境保護を強化する。自動車工業と都市交通施設、環境保護、省エネルギーならびに関連産業との協調発展を実現する」（第61条）との条項が盛り込まれている。 | ||||
| *11 | 商務部、海関総署などが、環境安全、人の健康を保護するために、輸出入管理の強化や関税の調整など盛り込んだ公告を出している。例えば、商務部、海関総署、国家環境保護総局公告2005年第116号を参照。3月20日の財政部、国家税務総局の消費税の調整と改善に関する通知（財税2006年33号）では、排気量の大小による乗用車に対する消費税税率の差別化や割り箸への消費税課税が盛り込まれた。（http://www.mof.gov.cn/news/20060322_2253_13932.htm） | ||||
| *12 | 国家環境保護総局のホームページは、http://www.zhb.gov.cn/ 国家発展改革委員会については、日中経済協会「中国経済データハンドブック2005年版」pp．25－26。ホームページは、http://www.sdpc.gov.cn/ 主に環境と資源総合利用司、能源司を参照。 |
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| *13 | http://www.china.com.cn/chinese/news/1156665.htm | ||||
| *14 |
「第一次全国经济普查表式」 http://www.stats.gov.cn/zgjjpc/pcfa/jjpc_biaoshi.doc |
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| *15 | 「关于建立GDP能耗指标公报制度的通知」(发改环资〔2005〕2584号) | ||||
| *16 | 「国家统计局关于建立单位GDP能耗等相关指标报送制度和修订能源统计报表制度的通知」http://www.ndrc.gov.cn/hjbh/hjjsjyxsh/t20060210_59460.htm | ||||
| *17 | 「2005環保風暴」（http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/hbfb/771630.htm） | ||||
| *18 | 「落实国务院《决定》，健全社会监督机制 环保总局发布《环评公众参与暂行办法》」http://www.zhb.gov.cn/eic/649094490434306048/20060222/15451.shtml | ||||
| *19 | 国家発展改革委員会の前身である国家計画委員会は1952年に成立した。1998年、国家発展計画委員会に名称変更。2003年に国家体制改革委員会、国家経済貿易委員会の一部部局を吸収し、国家発展改革委員会に改組された。http://www.ndrc.gov.cn/jj/default.htm | ||||
| *20 | 「中华环保联合会成立一周年献礼我国首次环保NGO调查揭晓」http://www.zhb.gov.cn/eic/649096689457561600/20060422/17392.shtml | ||||
| *21 | http://www.china.org.cn/chinese/2005/Apr/845711.htm | ||||
| *22 | http://env.people.com.cn/GB/8220/45856/ | ||||
| *23 | http://tech.sina.com.cn/i/2006-03-14/1143866680.shtml | ||||
| *24 | 青山瑠妙「中国における世論形成メカニズム」（東亜、2005年8月） | ||||
| *25 | 日本経済新聞、2006年1月25日、6面 | ||||
| *26 | 共同通信社、チャイナウォッチ、2006年4月17日、p．17 | ||||
| *27 |
「中国环境标志制度与政府绿色采购」 http://www.zhb.gov.cn/cgpn/506656057590808576/20060323/16423.shtml |
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| *28 | 毎年東京で開催されているエコプロダクツ展については、http://www.eco-pro.com/ を参照。アジア生産性本部が開催しているエコプロダクツ展については、http://www.apo-tokyo.org/jpn/01whatsnew29.htm を参照。ただし、アジア生産性本部には台湾が「中華民国」の名前で参加しているため、中国は参加していない。 | ||||
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